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Ludivine Roussey, doctorante en économie du droit
La CEPEJ (Commission Européenne pour l’Efficacité de la Justice)

MAJ : juin 2011




Dès sa création en 2002 par le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe, la CEPEJ s’est donné pour mission d’améliorer l’organisation et le fonctionnement des systèmes judiciaires des 47 Etats membres de l’institution avec le double objectif de garantir un service de qualité aux usagers de la justice et, in fine, de prévenir l’engorgement de la Cour Européenne des droits de l’Homme.

Elle œuvre dans un contexte économique et social propice à une étude de l’efficacité des systèmes judiciaires. Dans un contexte d’accroissement des déficits publics des Etats qui les contraint à une rationalisation des moyens budgétaires et, d’autre part, de crise de confiance des citoyens à l’égard de leurs institutions, la CEPEJ a su développer un processus d’évaluation approfondie des systèmes judiciaires, destiné à identifier les forces et les faiblesses de chacun, pour proposer une orientation pertinente des politiques publiques d’amélioration de la qualité de la justice.

Grâce au travail d’une équipe d’experts européens, composée de professionnels de la justice, qui s’est attelée à l’élaboration et au perfectionnement d’un outil permettant de recueillir un ensemble de données quantitatives et qualitatives, la CEPEJ est devenue en 2004 la première instance à pouvoir fournir une base statistique standardisée sur le fonctionnement des justices européennes. L’exercice a permis en octobre 2010 de présenter au public un quatrième rapport, fondé sur des données judiciaires de 2008 couvrant tous les aspects de l’organisation de la justice et permettant d’établir une photographie précise de chacun des systèmes : budgets, information des usagers, équipement informatique des tribunaux, développement des modes alternatifs de résolution des litiges, personnels judiciaires, activité des tribunaux…

Collecter des données pertinentes et fiables sur des systèmes judiciaires aussi hétérogènes que ceux rencontrés au sein du Conseil de l’Europe n’est pas une tâche aisée. La grille d’évaluation envoyée aux correspondants nationaux pour la collecte des données n’a pu être stabilisée qu’après de nombreux tâtonnements et corrections. La condition du succès de ce processus d’évaluation reposait sur la capacité de la CEPEJ à recueillir des données homogènes et donc comparables. Aussi, le choix des questions et de leur formulation s’est-il révélé crucial car un même vocable peut désigner des réalités diverses selon les Etats membres. Par exemple, le périmètre couvert par l’appellation « budget de la justice » diffère selon qu’il englobe ou non le budget alloué au ministère public, à l’aide judiciaire ou à l’administration pénitentiaire. En outre, le statut ou la fonction de « juge » change d’un système un autre. Les pays de common law font largement appel à des juges non-professionnels tandis que d’autres systèmes fonctionnent exclusivement avec des juges professionnels. Pour éviter une interprétation subjective des questions, la CEPEJ a régulièrement affiné sa grille d’évaluation et l’accompagne aujourd’hui de notes explicatives très précises. Enfin, la base de données définitive n’est obtenue qu’après un travail important de vérification et de validation de chacune des réponses.

Bien que la qualité intrinsèque des données se soit considérablement améliorée depuis le premier rapport, il faut toutefois savoir les utiliser avec précaution. La CEPEJ met en garde contre des comparaisons trop hâtives des systèmes judiciaires, et souligne la nécessité de garder à l’esprit que tous les résultats ne sont interprétables qu’au regard de la situation géographique, des caractéristiques démographiques, du développement économique ou encore de la tradition juridique des pays.

Malgré une difficulté persistante à recueillir certains types de données , la CEPEJ est à présent en mesure de fournir une base statistique très riche qui encourage à l’évaluation concrète de l’efficacité des systèmes par le calcul d’indicateurs de performance . La logique économique sous-jacente à la notion d’efficacité ou de performance conduit souvent à se référer en premier lieu à des indicateurs de productivité (indicateurs quantitatifs). Sans sous-estimer leur importance, il convient toutefois, pour une évaluation plus complète de l’efficacité des systèmes judiciaires, d’analyser l’ensemble des missions de la justice, l’appréciation de la qualité globale des systèmes nécessitant de se référer à un idéal de justice qu’il faut préalablement définir en accord avec l’ensemble des acteurs.

Le risque de polariser toute l’attention sur des données mesurant un seul aspect de la justice facilement identifiable et mesurable, tel que l’activité des tribunaux, fait prendre le risque de négliger d’autres aspects importants, moins faciles à appréhender, tels que la qualité des décisions rendues, l’accès à la justice, la formation des magistrats… L’on peut également songer aux biais incitatifs auxquels la mise en avant systématique d’indicateurs de productivité peut conduire si de tels indicateurs sont regardés par les décideurs publics pour orienter les actions politiques, allouer des ressources ou encore rémunérer les personnels. Le risque est alors grand de voir la qualité sacrifiée au profit de la quantité dans le service public de la justice.

Il faut enfin insister sur l’importance de la mesure de la charge que le système doit supporter. En effet, la performance de la justice ne saurait être appréciée sans une mise en perspective avec la contrainte pesant sur les systèmes (nombre d’affaires entrantes et complexité de ces affaires, moyens disponibles). Certaines informations fournies par la CEPEJ renseignent sur ces dimensions et ouvrent donc la voie à des travaux ultérieurs de mise en relation de la charge avec la réactivité ou la qualité des systèmes judiciaires. La base statistique proposée par la CEPEJ possède aujourd’hui tous les atouts pour pouvoir proposer une analyse systémique des justices européennes.

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